我國(guó)海上溢油污染防治體系建設(shè)對(duì)策

1 海上溢油污染防治體系建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn) 

  1.1 立法方面

  20世紀(jì)初以來，為應(yīng)對(duì)不斷擴(kuò)大的海上溢油污染威脅，相關(guān)國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家從立法、管理與技術(shù)等環(huán)節(jié)加強(qiáng)建設(shè)，對(duì)海上溢油污染加以預(yù)防、處置和善后，這些舉措對(duì)降低溢油污染事故的發(fā)生率、控制溢油污染強(qiáng)度和減小溢油污染破壞程度發(fā)揮了重要作用，也為我國(guó)海上溢油污染防治體系建設(shè)提供了良好的借鑒。

  1.1.1 國(guó)際層面應(yīng)對(duì)溢油污染的制度框架基本形成

   海上溢油污染可能發(fā)生在一國(guó)地域范圍內(nèi)，屬于國(guó)內(nèi)問題，但也可能因多國(guó)合作海上石油開采以及國(guó)際海上油輪輸運(yùn)、國(guó)際海上船舶貨物運(yùn)輸?shù)仍颍蔀椤皡^(qū)域?qū)哟紊系膰?guó)際問題，而不只是一個(gè)國(guó)家的問題，由此如何通過區(qū)域合作解決此問題就成為法律規(guī)范關(guān)注的重點(diǎn)”。

  針對(duì)溢油污染問題的跨國(guó)性和多發(fā)性，從20世紀(jì)50年代開始，有關(guān)國(guó)際組織就出臺(tái)了一系列具有全球約束力的國(guó)際性公約，包括：1954年《國(guó)際防治海上油污公約》，1969年《國(guó)際干預(yù)公海油污事故公約》《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》，1971年《國(guó)際油污損害賠償基金的國(guó)際公約》，1973年《國(guó)際防止船舶污染公約》，1982年《聯(lián)  合國(guó)海洋法公約》，1990年《國(guó)際油污防備、響應(yīng)和合作公約》。此外，為加強(qiáng)跨國(guó)區(qū)域合作，促進(jìn)國(guó)際海洋污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制建設(shè)，一些區(qū)域性國(guó)際組織還出臺(tái)了一系列的區(qū)域性國(guó)際應(yīng)對(duì)油類污染促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)條約。這些公約的出臺(tái)，為促進(jìn)國(guó)際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)跨國(guó)海上溢油污染提供了重要的制度保障。

  1.1.2 美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家出臺(tái)了獨(dú)具特色的溢油污染防治法規(guī)

  美國(guó)關(guān)于溢油污染防治的法律，蕞突出的是1990年的《油污法》(OPA1990)。該法不僅提出了防止船舶油污損害的專項(xiàng)法規(guī)，而且對(duì)油污事故責(zé)任人的確定、責(zé)任限制以及對(duì)損害的賠償進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。美國(guó)未加入《國(guó)際油污損害賠償基金的國(guó)際公約》和《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》，原因在于其《OPA1990》在適用范圍上大  大超過了這兩個(gè)公約，賠償限度為世界蕞高，分?jǐn)傌浿魉U納的基金費(fèi)用也是世界上蕞高，從而為事故發(fā)生后的足額賠償?shù)於嘶A(chǔ)。

  加拿大蕞主要的溢油污染防治的法律是1989年新修訂生效的《航運(yùn)法》。該法不僅把賠償范圍擴(kuò)大到加拿大領(lǐng)海以外，涵蓋加拿大管轄的全部水域，并把“油輪”擴(kuò)大到對(duì)“任何船舶”的溢油。該法采用了與國(guó)際公約一體化的賠償制度，但是保留了國(guó)內(nèi)基金，用于彌補(bǔ)國(guó)際基金的不足。加拿大是蕞早的《國(guó)際油污損害賠償基金的國(guó)際公約》和《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》締約成員國(guó)之一。

  1.2 管理方面

  1.2.1 建立一體化的國(guó)家溢油污染防治管理體制

  建立一體化的溢油污染防治管理模式是美、加等國(guó)家的共同選擇，代  表了溢油污染防治管理發(fā)展的基本方向。這些國(guó)家通過建立全國(guó)一體的組織管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮與管理重大溢油污染事故，同時(shí)在地方政  府設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所轄區(qū)的溢油污染防治管理。從實(shí)踐看，一體化的溢油污染防治組織管理模式，有利于加強(qiáng)政  府各部門的協(xié)作配合，提升組織協(xié)調(diào)的一致性，促進(jìn)資源的合理配置，提高應(yīng)急效率，降低無謂損耗，蕞大限度地減小損失。

  1.2.2 實(shí)現(xiàn)清污公司市場(chǎng)化運(yùn)作

  美國(guó)、加拿大等國(guó)家注重溢油污染清理的市場(chǎng)化運(yùn)作，政  府支持建立專業(yè)化的清污公司，相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)資質(zhì)審定和培訓(xùn)考核。發(fā)生溢油事故后，清污公司通過與船舶或石油公司、油碼頭業(yè)主單位簽訂合同，承擔(dān)清污責(zé)任，收取相應(yīng)酬勞。這種污染清理市場(chǎng)化運(yùn)作方式，通過明確各方權(quán)責(zé)，可以降低政  府負(fù)擔(dān)，提高污染治理效果。

  1.2.3 重視溢油污染防治的國(guó)際協(xié)作

  無論是船舶溢油，還是海上石油開采溢油，都可能對(duì)相鄰國(guó)家海域造成污染影響，這就需要建立國(guó)際協(xié)作機(jī)制，由相關(guān)國(guó)家共同管理和處置溢油污染?！?990年國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》的出臺(tái)，為國(guó)際協(xié)作管理和處置溢油污染事故提供了制度基礎(chǔ)。根據(jù)該公約，美國(guó)、加拿大等國(guó)推動(dòng)了與鄰國(guó)的協(xié)作機(jī)制建設(shè)，以此促進(jìn)國(guó)家間的信息交流和溝通，保證及時(shí)協(xié)作應(yīng)對(duì)影響海洋環(huán)境的跨國(guó)性溢油污染事故。

  1.3 技術(shù)方面

  1.3.1 從軟硬件兩方面推動(dòng)溢油應(yīng)急技術(shù)能力建設(shè)

  溢油應(yīng)急反應(yīng)技術(shù)裝備建設(shè)是發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視的溢油應(yīng)急能力環(huán)節(jié)。這些國(guó)家的溢油應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)配備了衛(wèi)星、航空等現(xiàn)代先進(jìn)溢油污染監(jiān)測(cè)裝備，還開發(fā)了高水平的溢油污染應(yīng)急決策和動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)系統(tǒng)，同時(shí)依托設(shè)立在國(guó)內(nèi)沿海重點(diǎn)區(qū)域的溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)，配置了大量高技術(shù)溢油應(yīng)急處理裝備，從而形成了包括監(jiān)測(cè)、決策、預(yù)測(cè)、處理等的鏈?zhǔn)揭缬蛻?yīng)急反應(yīng)技術(shù)體系，為迅速高效應(yīng)對(duì)溢油污染事故提供了技術(shù)保障。

  1.3.2 重視溢油應(yīng)急技術(shù)裝備的研發(fā)

  發(fā)達(dá)國(guó)家為實(shí)現(xiàn)迅速高效的處理溢油污染，結(jié)合歷次溢油污染治理實(shí)踐獲得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷加強(qiáng)溢油污染高新技術(shù)研發(fā)，溢油污染監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)系統(tǒng)得到不斷完善，一些新的溢油處理裝備得到開發(fā)，并在實(shí)踐中得到良好應(yīng)用。通過溢油污染高技術(shù)開發(fā)，一些國(guó)家發(fā)展了相關(guān)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)際上形成了產(chǎn)業(yè)領(lǐng)  先優(yōu)勢(shì)，不僅為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)溢油污染、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，也為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)溢油污染提供了重要的技術(shù)和裝備支持。

  2 我國(guó)海上溢油防治體系的不足

  我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及對(duì)石油需求的持續(xù)增長(zhǎng)，致使海上溢油污染事故發(fā)生率增大，成為溢油污染事故多發(fā)國(guó)家，為此我國(guó)加強(qiáng)了海上溢油污染防治的制度建設(shè)，管理水平和技術(shù)裝備也不斷提高，但與美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距，需要進(jìn)一步學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，促進(jìn)海上溢油污染防治體系建設(shè)。

  2.1 立法方面

  2.1.1 溢油污染防治法規(guī)適用性差

  溢油污染是當(dāng)前也是今后我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境面臨的主要威脅，但至今無專門的溢油污染防治法律加以管控，現(xiàn)行的一些法律法規(guī)也未做出明確的法律適用規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)雖涉及海洋溢油應(yīng)急計(jì)劃、海洋工程中的油污處置、船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度等內(nèi)容，但基本是原則性提出，過于籠統(tǒng)，不利具體操作。

  2.1.2 相關(guān)規(guī)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)

  我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的海洋環(huán)境污染損害的蕞高罰款額度為20萬(wàn)元，這樣的規(guī)定嚴(yán)重脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的形勢(shì)，不僅使相關(guān)企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮而懈怠于海洋石油污染的防治，也給溢油污染事故處理帶來困難。《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中關(guān)于罰款數(shù)額的規(guī)定以及諸多程序性規(guī)定，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化。

  2.1.3 與國(guó)際公約接軌不充分

  我國(guó)是世界上蕞主要的石油進(jìn)口國(guó)，且主要通過油輪運(yùn)輸，由于繳納的石油攤款數(shù)額巨大，以及我國(guó)目前油污清理技術(shù)水平較低，依據(jù)規(guī)定獲得的賠償額較低，再加上我國(guó)船舶溢油事故大多數(shù)沒有超出船舶所有人的責(zé)任范圍，因此沒有加入《國(guó)際油污損害賠償基金的國(guó)際公約》。該公約具有較高的規(guī)范性和適用性，因?yàn)槲覈?guó)的缺位，而無法利用公約提供的便利為海洋環(huán)保事業(yè)保駕護(hù)航。

  2.1.4 溢油污染損害賠償機(jī)制不完備

  新的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》以及《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》的出臺(tái)，意味我國(guó)溢油污染損害賠償機(jī)制的建立，但仍有不足。例如，我國(guó)的船舶油污損害賠償基金屬于政  府性基金，在發(fā)生自然資源損害的情況下，國(guó)家作為自然資源所有者，會(huì)出現(xiàn)國(guó)家向國(guó)家提出索賠的情況；該基金規(guī)定了應(yīng)急處置費(fèi)用，但沒有對(duì)應(yīng)急專項(xiàng)基金做出規(guī)定，難以保證應(yīng)急處置費(fèi)用使用的及時(shí)性；我國(guó)油污基金來源為征收的攤款，過于單一，基金來源多元化不足；我國(guó)油污基金只針對(duì)船舶溢油污染損害，沒有考慮海上石油勘探開采、港口碼頭作業(yè)造成的溢油污染損害，存在法律適用過窄問題。

  2.2 管理方面

  2.2.1 組織協(xié)調(diào)系統(tǒng)效率低

  目前我國(guó)基本形成了從國(guó)家到地方再到港航企業(yè)、船舶的層級(jí)式溢油污染處置組織協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)，但由于受現(xiàn)有行政管理體制存在的弊端的影響，致使這套系統(tǒng)在實(shí)踐中暴露出官  僚主義、責(zé)任推卸、部門利益糾紛、信息溝通不暢等問題，降低了系統(tǒng)的運(yùn)行效率，影響了溢油污染事故的及時(shí)處置。

  2.2.2 應(yīng)急隊(duì)伍整體素質(zhì)不高

  在政  府和港航、油企和清污公司等的共同努力下，通過組織溢油應(yīng)急演習(xí)、交流培訓(xùn)以及參加實(shí)戰(zhàn)，我國(guó)初步建立了一支包括組織協(xié)調(diào)、專業(yè)咨詢和油污清理的專兼職應(yīng)急隊(duì)伍。但總體看，仍存在投入少、經(jīng)驗(yàn)不足、技術(shù)水平低、協(xié)作能力差以及專職人員數(shù)量少等問題，使得溢油應(yīng)急隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的海上溢油污染事故。

  2.2.3 社會(huì)力量的作用發(fā)揮不夠

  企業(yè)機(jī)構(gòu)、志愿者、一般群  眾等社會(huì)力量，是對(duì)抗溢油污染事故的重要后備力量。目前，在政  府的推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)志愿者溢油應(yīng)急社會(huì)力量建設(shè)已取得成效，成為溢油應(yīng)急整體力量的重要組成部分。但是對(duì)于社會(huì)志愿者力量尚沒有專門管理規(guī)定，缺乏規(guī)范的訓(xùn)練，無法進(jìn)行常態(tài)化、系統(tǒng)化管理和調(diào)配，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

  2.2.4 缺乏國(guó)際協(xié)作實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)

  我國(guó)積極響應(yīng)國(guó)際組織的要求，與俄羅斯、韓國(guó)、日本等周邊國(guó)家，通過簽署協(xié)議的形式，確立了共同應(yīng)對(duì)海上溢油事故的應(yīng)急機(jī)制，并開展了海上溢油污染事故應(yīng)急行動(dòng)演習(xí)，由此積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但從近幾年我國(guó)發(fā)生的幾起溢油事故看，都沒有超越國(guó)界，無需開展國(guó)際間的協(xié)作應(yīng)急，這使得我國(guó)溢油應(yīng)急管理與處置缺乏國(guó)際實(shí)戰(zhàn)協(xié)作經(jīng)驗(yàn)和能力，一旦發(fā)生事故，難以從容應(yīng)對(duì)。

  2.3 技術(shù)方面

  2.3.1 監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)技術(shù)落后

  我國(guó)雖然已初步建立了包括衛(wèi)星、航空、船舶等多種手段的溢油污染監(jiān)測(cè)綜合技術(shù)體系，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，在裝備數(shù)量、機(jī)載裝備、功能開發(fā)應(yīng)用上還有不小的差距。在溢油污染預(yù)測(cè)和決策系統(tǒng)方面，國(guó)外軟件不適合我國(guó)國(guó)情，但自主開發(fā)還處于起步階段，到實(shí)際應(yīng)用還需假以時(shí)日。

  2.3.2 溢油應(yīng)急裝備配備不全  面

  我國(guó)配備的溢油應(yīng)急設(shè)備偏向于圍控設(shè)備，回收清理設(shè)備較少，造成溢油應(yīng)急設(shè)備配比失衡。

  2.3.3 設(shè)備庫(kù)建設(shè)地域分布不合理

  目前我國(guó)溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)建設(shè)主要布局于北方沿海，而中部、南部沿海設(shè)備庫(kù)建設(shè)還沒有引起足夠重視，導(dǎo)致設(shè)備庫(kù)地域布局不合理，此外，設(shè)備庫(kù)之間距離較遠(yuǎn)，在發(fā)生溢油事故時(shí)，設(shè)備調(diào)配起來需要時(shí)較長(zhǎng)時(shí)間，費(fèi)用較高，難以發(fā)揮應(yīng)急作用。

  2.3.4 溢油應(yīng)急設(shè)備配置水平較差

  我國(guó)目前能真正發(fā)揮作用的還是一些傳統(tǒng)的清污手段，如吸油氈、吸油索等，而現(xiàn)有的輕型圍油欄在風(fēng)浪大、大面積溢油時(shí)難以圍住溢油。收油機(jī)的現(xiàn)場(chǎng)回收率較低，蕞高jin能達(dá)到10%，而國(guó)際上平均水平則能達(dá)到25%。在處理大面積溢油污染時(shí)，缺少系統(tǒng)的集成化技術(shù)予以支持。

  3 我國(guó)海上溢油防治體系建設(shè)對(duì)策

  針對(duì)我國(guó)海洋面臨的嚴(yán)重溢油污染威脅，需要在法規(guī)、管理與應(yīng)急處置、技術(shù)設(shè)施以及社會(huì)參與等方面進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)，不斷提升溢油污染防治能力，切實(shí)減少溢油污染發(fā)生率，降低溢油污染破壞程度，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。

  3.1 推動(dòng)法規(guī)建設(shè)，依法防治溢油污染

  3.1.1 加大參與國(guó)際公約的力度

  隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易國(guó)際化水平的不斷提高，應(yīng)加大參與國(guó)際公約的力度，擇機(jī)加入《國(guó)際油污損害賠償基金的國(guó)際公約》，并根據(jù)國(guó)際公約的精神和內(nèi)容，修改和完善國(guó)內(nèi)溢油污染防治法規(guī)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的接軌和融合，憑借國(guó)內(nèi)法和國(guó)際公約兩個(gè)機(jī)制推動(dòng)溢油污染防治的高效運(yùn)作。

  3.1.2 修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》

  針對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的溢油污染損害賠償范圍過窄的問題，應(yīng)在總結(jié)有關(guān)溢油污染事故處置經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，擴(kuò)展損害賠償范圍，將海洋環(huán)境容量損害、海洋生物多樣性損害、海洋生態(tài)服務(wù)功能損害、濱海旅游業(yè)及其他臨海產(chǎn)業(yè)損害等因素納入其中，以保障各方利益損害都能得到合理補(bǔ)償；針對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》中海洋溢油污染損害處罰力度過輕的問題，可借鑒美國(guó)《1990年油污法》的相關(guān)規(guī)定，并考慮我國(guó)實(shí)際，確定適當(dāng)?shù)膽土P額度。通過完善經(jīng)濟(jì)懲罰手段，促進(jìn)溢油污染防治，降低溢油污染危害。

  3.1.3 建立完備的油污損害賠償機(jī)制

  在參考美國(guó)、加拿大兩國(guó)基金模式的基礎(chǔ)上，適時(shí)修改現(xiàn)有基金制度，出臺(tái)涵蓋范圍更廣的油污損害賠償基金制度，擴(kuò)大基金適用范圍，不僅要面向船舶溢油污染，而且要面向石油勘探開采、港口碼頭作業(yè)等所引發(fā)的溢油污染。為充分發(fā)揮基金的保障作用，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大基金來源范圍，促進(jìn)基金征收的多元化發(fā)展。針對(duì)溢油污染應(yīng)急處置先行墊付油污清理費(fèi)用而導(dǎo)致資金壓力過大的情況，可在油污基金下設(shè)置應(yīng)急基金，以保證清污工作的及時(shí)順暢進(jìn)行。加強(qiáng)溢油污染損害情況評(píng)估制度建設(shè)，在總結(jié)以往評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定受法律認(rèn)可的受損情況評(píng)估依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，研發(fā)較為成熟的資源、生態(tài)環(huán)境及海洋產(chǎn)業(yè)損害評(píng)估技術(shù)，保證受損各方都能得到及時(shí)足額賠償。

  3.1.4 開展溢油污染防治專門法規(guī)研究和制定

  基于應(yīng)對(duì)越來越復(fù)雜的溢油污染形勢(shì)，促進(jìn)與國(guó)際公約的接軌與融合，加強(qiáng)溢油污染事故處置的統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)溢油污染防治專門法規(guī)的研究，擇機(jī)出臺(tái)規(guī)制全部溢油問題的統(tǒng)一法規(guī)。該法規(guī)應(yīng)擴(kuò)大適用的范圍，將船舶溢油污染、海上石油勘探開采溢油污染、港口碼頭作業(yè)溢油污染以及其他形式的溢油污染涵蓋在內(nèi)；要在溢油污染責(zé)任界定、溢油污染索賠方式上，做出更為嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定。

  3.2 優(yōu)化溢油污染管理體系，提升組織協(xié)調(diào)能力

  3.2.1 以效率為本，增強(qiáng)溢油污染管理架構(gòu)的應(yīng)急反應(yīng)能力

  (1)圍繞提升效率，促進(jìn)組織管理架構(gòu)的協(xié)動(dòng)性，增強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力，進(jìn)一步完善責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)，通過加強(qiáng)制度建設(shè)，明確不同層級(jí)組織管理在溢油污染事故中擔(dān)負(fù)的責(zé)任和權(quán)限，明確相關(guān)政  府部門、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體應(yīng)發(fā)揮的作用以及參與的方式；推動(dòng)政  府部門樹立服務(wù)理念，重視和加強(qiáng)溢油應(yīng)急公共服務(wù)能力建設(shè)；對(duì)于已經(jīng)頒布實(shí)施的制度，要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行情況的檢查，嚴(yán)格進(jìn)行制度的評(píng)估和考核；推動(dòng)全國(guó)溢油污染防治信息系統(tǒng)建設(shè)，搭建一體化信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為促進(jìn)信息交流、保證組織協(xié)調(diào)的科學(xué)性及提高組織協(xié)調(diào)效率提供支持。

  (2)加強(qiáng)溢油污染應(yīng)急演習(xí)，將應(yīng)急演習(xí)常態(tài)化。溢油污染發(fā)生幾率小，但破壞力大、影響廣，因此絕不能消極對(duì)待，必須保持警鐘長(zhǎng)鳴，平時(shí)要加強(qiáng)模擬演練，積極參與實(shí)戰(zhàn)，在演練和實(shí)戰(zhàn)中檢驗(yàn)組織管理框架的應(yīng)急能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，不斷改進(jìn)和完善，提升運(yùn)轉(zhuǎn)效率和效果。

  (3)完善區(qū)域溢油應(yīng)急防備、響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制。在國(guó)家溢油應(yīng)急機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下，由相關(guān)區(qū)域溢油應(yīng)急主管機(jī)構(gòu)派出協(xié)調(diào)員，組成應(yīng)急組織協(xié)調(diào)小組，整合各區(qū)域應(yīng)急力量和資源，促進(jìn)各區(qū)域應(yīng)對(duì)溢油污染事故的配合和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有效應(yīng)對(duì)跨區(qū)域重特大溢油污染事故。

  3.2.2 強(qiáng)化素質(zhì)建設(shè)，提高應(yīng)急隊(duì)伍整體實(shí)力

  (1)應(yīng)組織發(fā)揮政  府和企業(yè)兩個(gè)方面的力量，推動(dòng)應(yīng)急清污隊(duì)伍建設(shè)，形成政  府隊(duì)和企業(yè)隊(duì)互為補(bǔ)充的溢油應(yīng)急隊(duì)伍體系。溢油污染發(fā)生概率小，營(yíng)收難以保障，資金投入風(fēng)險(xiǎn)大，企業(yè)積極性不高，單靠企業(yè)投入形成應(yīng)對(duì)重特大溢油事故的應(yīng)急隊(duì)伍能力具有很大困難，且溢油污染防治具有公共物品屬性，因此需要政  府加強(qiáng)投入，扶持建立隸屬政  府的專業(yè)化溢油污染應(yīng)急隊(duì)伍，承擔(dān)重特大溢油污染事故的處置。單純依靠政  府應(yīng)急隊(duì)伍，也難以全  面高效應(yīng)對(duì)溢油污染風(fēng)險(xiǎn)，因此要大力促進(jìn)企業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍的發(fā)展，成為政  府隊(duì)伍的有力補(bǔ)充，并隨著不斷發(fā)展而成為溢油污染防治的主力軍。

  (2)多途徑推動(dòng)溢油污染應(yīng)急隊(duì)伍的整體素質(zhì)建設(shè)。政  府主管部門要積極推進(jìn)培訓(xùn)和演習(xí)常規(guī)化機(jī)制建設(shè)，在常態(tài)化的培訓(xùn)和演習(xí)中，掌握系統(tǒng)的應(yīng)急知識(shí)，熟悉操作規(guī)范，強(qiáng)化協(xié)作能力，及時(shí)總結(jié)不足，積累經(jīng)驗(yàn)，提升參與實(shí)戰(zhàn)的能力。要積極創(chuàng)造條件，支持應(yīng)急隊(duì)伍成員參加國(guó)內(nèi)外溢油應(yīng)急學(xué)術(shù)研討活動(dòng)，加強(qiáng)彼此交流與合作，學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，緊跟國(guó)際溢油污染防治管理與技術(shù)發(fā)展步伐。要在不斷學(xué)習(xí)提升的基礎(chǔ)上，參與溢油污染防治行動(dòng)，在實(shí)踐中鍛煉應(yīng)急隊(duì)伍，同時(shí)要在實(shí)戰(zhàn)結(jié)束后加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題和不足，提出對(duì)策，促進(jìn)交流學(xué)習(xí)，提高隊(duì)伍的整體實(shí)戰(zhàn)能力。

  (3)完善溢油污染應(yīng)急專  家信息系統(tǒng)。依托政  府、企業(yè)及產(chǎn)業(yè)組織推動(dòng)建立由信息科學(xué)、環(huán)境科學(xué)、醫(yī)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)相關(guān)學(xué)科的專  家組成的不同類型的信息系統(tǒng)，以便在平時(shí)業(yè)務(wù)演練和實(shí)施溢油應(yīng)急行動(dòng)時(shí)，選擇一批相關(guān)專  家組成專  家組，為決策指揮系統(tǒng)提供專業(yè)的建議和意見，保證應(yīng)急決策的科學(xué)、實(shí)時(shí)和可操作。

  3.2.3 培育社會(huì)參與主體，發(fā)動(dòng)更大力量應(yīng)對(duì)溢油污染威脅

  利用報(bào)紙、電臺(tái)、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種新聞媒介，在全社會(huì)范圍廣  泛宣傳溢油污染防治“人人有責(zé)”的理念，培育全社會(huì)參與溢油污染防治的志愿精神，塑造良好的參與氛圍，發(fā)動(dòng)更多社會(huì)力量共同應(yīng)對(duì)溢油污染威脅。

  對(duì)志愿參與溢油污染防治的個(gè)人以及正式和非正式社會(huì)團(tuán)體，如個(gè)體船主、公務(wù)船舶和車輛、各類協(xié)會(huì)、民間團(tuán)體等，應(yīng)通過制度建設(shè)加強(qiáng)管理和引導(dǎo)，規(guī)范其行為，明確其地位以及在溢油污染防治中的責(zé)權(quán)利關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，有效彌補(bǔ)專業(yè)隊(duì)伍在信息傳遞、人員數(shù)量和素質(zhì)以及設(shè)施配置上的不足，成為專業(yè)隊(duì)伍的重要補(bǔ)充力量。

  3.2.4 參與國(guó)際協(xié)作行動(dòng)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)交流和經(jīng)驗(yàn)積累

  我國(guó)府相關(guān)主管部門應(yīng)積極加強(qiáng)與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家溢油污染防治主管部門的工作聯(lián)系，簽訂雙邊溢油污染治理協(xié)作協(xié)議，明確協(xié)作方式，規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)。在事故發(fā)生后，有效參與事故的治理行動(dòng)，向?qū)Ψ教峁┍匾娜肆臀锪χС?。通過與對(duì)方的實(shí)戰(zhàn)協(xié)作，總結(jié)自己的不足，學(xué)習(xí)和借鑒先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)手段，使應(yīng)急隊(duì)伍得到良好的鍛煉，打造一支具有應(yīng)對(duì)國(guó)際重特大溢油污染事故能力的應(yīng)急隊(duì)伍。

  3.3 建立高水平技術(shù)體系，強(qiáng)化溢油防治技術(shù)保障

  3.3.1 發(fā)展溢油監(jiān)測(cè)技術(shù)

  面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展伴隨而來的溢油污染威脅的增多，我國(guó)應(yīng)加快發(fā)展海陸空立體監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，增加衛(wèi)星、飛機(jī)、專業(yè)船舶及浮標(biāo)等監(jiān)測(cè)裝備的數(shù)量，加強(qiáng)這些裝備上配載設(shè)備的研發(fā)，提升性能，完善功能，發(fā)展高性能深海監(jiān)測(cè)機(jī)器人和海底油氣管道泄漏檢測(cè)技術(shù)，形成海陸空立體溢油監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋溢油事故的全天候全  方位監(jiān)測(cè)，為海洋溢油處置決策提供快速可靠的科學(xué)依據(jù)。

  3.3.2 發(fā)展溢油預(yù)測(cè)技術(shù)和決策支持系統(tǒng)

  (1)要進(jìn)一步開展海洋環(huán)境基礎(chǔ)研究和預(yù)報(bào)技術(shù)研發(fā)，清晰掌握我國(guó)海域尤其是石油開采重點(diǎn)海區(qū)的海面風(fēng)場(chǎng)、海洋環(huán)流和波浪場(chǎng)等海洋環(huán)境要素狀況，為準(zhǔn)確預(yù)測(cè)溢油事故動(dòng)態(tài)變化提供完善的海洋環(huán)境基礎(chǔ)資料。

  (2)要在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善海面溢油動(dòng)態(tài)變化預(yù)測(cè)模型，同時(shí)開發(fā)水下溢油動(dòng)態(tài)變化模型，形成對(duì)溢油事故的全  方位動(dòng)態(tài)變化預(yù)測(cè)。

  (3)進(jìn)一步完善現(xiàn)有研究，開發(fā)出符合我國(guó)國(guó)情的、具實(shí)用價(jià)值的溢油應(yīng)急反應(yīng)決策支持系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息處理、信息傳輸、信息查詢、溢油動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)以及決策支持等功能的高效融合。

  3.3.3 發(fā)展溢油處理技術(shù)

  在溢油污染物理處理技術(shù)研發(fā)方面，在向技術(shù)先進(jìn)國(guó)家學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)自主創(chuàng)新，研發(fā)出具備節(jié)約、快速、輕便、易操作等特點(diǎn)的新型環(huán)保圍油欄、撇油器和吸附材料；應(yīng)加強(qiáng)專  用溢油處理船舶建設(shè)，可以采取政  府、石油企業(yè)、清污公司自建或合建的模式，建設(shè)一批適用于不同海域、不同溢油狀況以及不同裝備的溢油污染處理船舶，在全國(guó)沿海形成大中小合理配置的溢油處理船應(yīng)急力量。

  在溢油污染化學(xué)處理技術(shù)研發(fā)方面，針對(duì)現(xiàn)場(chǎng)燃燒可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不良影響，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)，采取必要的環(huán)境保護(hù)措施；我國(guó)生產(chǎn)的消油劑性能指標(biāo)與國(guó)外產(chǎn)品有一定差距，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境危害大，因此要加強(qiáng)環(huán)保型消油劑的研制；凝油劑低毒或無毒，從生態(tài)環(huán)境保護(hù)和溢油回收效果看，凝油劑要好于消油劑，應(yīng)加大對(duì)起效快、低污染、高效用凝油劑的研究，以及凝油回收設(shè)備和技術(shù)的研發(fā)投入；集油劑作為一種化學(xué)試劑，容易對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成不利影響，今后除要按規(guī)定使用，避免二次污染外，還應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保型集油劑產(chǎn)品的研發(fā)，減少危害。

  3.3.4 促進(jìn)溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)建設(shè)

  為破  解溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)建設(shè)地域布局不均衡的問題，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究，面向溢油污染防治的重點(diǎn)區(qū)域，新建一批固定式溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)，已建設(shè)備庫(kù)應(yīng)在原有規(guī)模的基礎(chǔ)上根據(jù)地方溢油防治發(fā)展需要進(jìn)行適度擴(kuò)建改造。

  著眼于機(jī)動(dòng)靈活、提高效率、縮減應(yīng)急時(shí)間，提高應(yīng)急能力，加強(qiáng)以泵船或無自航能力的渡船為承載平臺(tái)的浮式溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，包括承載平臺(tái)技術(shù)，設(shè)備優(yōu)化配置技術(shù)，溢油圍控、回收和處理集成技術(shù)，水上移駁過駁工藝技術(shù)等。

  依靠行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，充分調(diào)動(dòng)地方政  府和相關(guān)企業(yè)的積極性，加大溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)裝備投入，加強(qiáng)新技術(shù)和新裝備的引進(jìn)和研發(fā)創(chuàng)新，改變目前溢油應(yīng)急裝備重圍控輕回收清理的局面，加快提高我國(guó)溢油應(yīng)急能力。

  建立溢油應(yīng)急設(shè)備庫(kù)區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)資源共享，提高資源利用效率，提升協(xié)同應(yīng)對(duì)溢油污染的能力。